Av Hussein Askary, Li Xing och Li Qing
(Denna artikel publicerades på engelska i China Diplomacy)
Även om det är viktigt att avslöja sanningen bakom påståendena om kinesiska ”skuldfällan”, vilket vi gjorde i vår tidigare analys, är den mest akuta utmaningen att hitta sätt att finansiera infrastruktur i det globala syd när Belt and Road Initiativet (BRI) går in i sitt andra decennium.
Under BRI:s första årtionde investerade Kina cirka 1 biljon dollar, främst i infrastrukturprojekt, inklusive transport, logistik, elproduktion, telekommunikation och vattenhantering. Även om BRI har nått betydande milstolpar kan Kina inte ensamt finansiera eller bygga all den infrastruktur som behövs för att hjälpa länderna i det globala syd att gå från fattigdom till modernisering.
Den Asiatiska utvecklingsbanken (ADB) uppskattade 2017 att dess 45 utvecklingsländer skulle behöva investera 26 biljoner USD mellan 2016 och 2030 – cirka 1,7 biljoner USD per år – för att överbrygga Asiens finansierings underskottet för infrastruktur. Afrikanska utvecklingsbanken (AfDB) uppskattar att Afrika behöver 130-170 miljarder dollar årligen för finansiering av infrastruktur – en mycket konservativ uppskattning som ändå uppgår till 1,5 biljoner dollar under det kommande decenniet.
Infrastruktur som en allmännytta
Den stora frågan är: Varifrån kan den ovan nämnda finansieringen komma? Finansiella krediter utfärdas till regeringar, myndigheter eller företag i syfte att bidra till specifika framtida förbättringar av produktivitet, tekniska framsteg och människors välbefinnande. Med andra ord är krediter en skuld som kommer att ”betalas tillbaka” med ”ränta” genom framtida generationers totala produktivitet. I grund och botten är den växande framtida produktiviteten säkerheten för kreditutgivningen.
Infrastruktur är således en kollektiv allmännytta som bör backas upp av staten i dess egenskap av representant för både nuvarande och framtida befolkning. Privata investerare kan inte tillhandahålla långsiktig strategisk finansiering eftersom de fokuserar på kortsiktig lönsamhet. Begreppet ”finansiell hållbarhet” används upprepade gånger i G7:s förslag Build Back Better World (B3W) och EU:s Global Gateway, vilket innebär att den privata sektorn och marknaden måste generera de finansiella resurserna. Detta är anledningen till att dessa initiativ inte går framåt. Även offentlig-privata partnerskap är problematiska, trots att de är populära. De kräver betydande statligt stöd i form av subventioner, skattelättnader och markrättigheter, samtidigt som vinsterna går till investerare snarare än till underhåll eller återinvestering i infrastruktur.
Fem sätt att generera finansiering av infrastruktur
Ironiskt nog måste utvecklingsländerna och BRI:s partnerländer öka, inte minska, sin upplåning till infrastruktur – men genom återbetalningsplaner som måste vara långsiktiga (20-25 år) med låga räntor (2-3%). Den ekonomiska tillväxten i ett land måste ligga före räntorna, men detta kan bara garanteras genom den produktivitet som genereras av nya investeringar.
Det är dock viktigt att notera att lån från utländska källor (Kina, multilaterala långivare som världsbanken eller kommersiella marknader) inte bör betraktas som den enda källan till finansiering av infrastruktur. En stor del av ansvaret ligger hos de enskilda länder som är inblandade. Vi delar upp det i ansvarsområden på nationell, regional, bilateral, kontinental och global nivå.
1. Nationella utvecklingsbanker
Enskilda nationalstater måste hävda suveränitet över sina finanser och förvalta finansiella resurser i enlighet med långsiktiga nationella utvecklingsmål. Det finns många förebilder för denna metod, även om inte alla institutioner kallades för ”banker”. Exempelvis spelade Reconstruction Finance Corporation en nyckelroll i finansieringen av president Franklin D. Roosevelts ekonomiska återhämtning under New Deal på 1930-talet i USA:s och återuppbyggnadsprocessen i Europa efter andra världskriget. Tysklands ”ekonomiska mirakel” möjliggjordes av Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). KfW kapitaliserades ursprungligen av den tyska regeringen och fungerade som ett återutlåningsinstrument för dollarlån med låg ränta från den amerikanska Marshallplanen. Den statligt ägda Korean Development Bank (KDB) spelade en liknande roll i Sydkoreas industrialisering och framväxten av industrijättar som Samsung och Hyundai på 1960- och 1970-talen. Under de senaste decennierna har Kinas policybanker – däribland Export-Import Bank of China, China Development Bank och Agricultural Development Bank of China – visat prov på detta tillvägagångssätt. De utfärdar krediter som backas upp av lån från People’s Bank of China och använder valutareserver som tjänats in genom landets produktion och export.
Många länder i det global syd har inhemska finansiella resurser som är outnyttjade, används på fel sätt, eller lämnar landet genom kapitalflykt. Nationer med rikliga naturresurser skulle kunna avsätta en procentandel av exportintäkterna för att skapa kapital till sådana nationella banker. Offentliga pensionsfonder skulle kunna vara en ytterligare källa till kapital. Att etablera nationella utvecklingsbanker med sådana resurser, uppbackade av både staten och vänligt sinnade utländska ekonomiska makter – som USA gjorde med Tyskland och Sydkorea – är en viktig del i att tillhandahålla finansiering för nationella projekt.
2. Regionala utvecklingsbanker
Vi har ett exempel för att illustrera denna punkt. I sin bok ”Extending the New Silk Road to West Asia and Africa” från 2017 föreslår Askary och hans kollegor att man skapar en utvecklingsbank för Västasien som leds av regionens finansiellt starkare länder, t.ex. medlemmarna i Gulfstaternas samarbetsråd (GCC). GCC:s statliga förmögenhetsfonders utländska reserver uppgår till 4 biljoner dollar. Den föreslagna banken skulle kunna inkludera andra stora regionala ekonomier som Egypten, Turkiet, Iran, Etiopien, Irak och Syrien. Dess syfte skulle vara att skapa krediter för BRI:s infrastrukturprojekt, där länderna i regionen köper aktier eller emitterar obligationer baserat på deras finansiella kapacitet. Med en föreslagen baslinje på 100 miljarder dollar i kombinerat eget och lånat kapital skulle banken utfärda lån uteslutande till utsedda infrastrukturorgan – vare sig det rör sig om lokala myndigheter eller projektspecifika aktörer (företag).
3. Bilaterala ”råvaror-för-konstruktion”-fonder
Nationer med rikliga naturresurser skulle kunna utnyttja dessa för att generera krediter för uppbyggnad av infrastruktur och tekniköverföring i samarbete med Kina eller andra industriländer.
Ett viktigt exempel är avtalet mellan Kina och Irak om ”olja för återuppbyggnad” från september 2019, även om politiska händelser senare blockerade dess genomförande. Planen var okomplicerad: Av Iraks oljeexport på 4 miljoner fat per dag importerar Kina 1 miljon fat. Enligt avtalet skulle intäkterna från 100,000 fat per dag (10% av Kinas import från Irak) gå till en särskild fond. För varje 1,5 miljarder dollar i irakiska oljepengar i fonden skulle kinesiska banker lägga till 8,5 miljarder dollar (6 mot 1 proportion), vilket skulle skapa en fond på 10 miljarder dollar för kinesiskt byggda infrastrukturprojekt i Irak. Med China Export & Credit Insurance Corporation (SINOSURE) som försäkrare för dessa lån skulle Irak kunna betala tillbaka sin skuld med bara 2,5 procent av sin oljeexport. Detta kan upprepas flera gånger efter Irak har betalt tillbaka de 8,5 miljarder i lån. Så länge det finns ett likviditetsflöde till fonden kan 6:1 kredit mot oljepengar fortsätta.
Denna ”sinking fund”-modell skulle kunna fungera för Kinas affärer med alla resursrika länder. Andra stora importörer av råvaror som Japan, Sydkorea, Indien och Tyskland skulle kunna upprätta liknande arrangemang. Systemet gynnar båda sidor: borgenärerna säkrar långsiktig tillgång till råvaror, medan gäldenärerna får infrastrukturfinansiering och tekniköverföring utan att deras finanser ansträngs.
Andra bilaterala medel kan genereras genom emissioner av Panda obligationer och liknande instrument på den kinesiska kapitalmarknaden.
4. Kontinentala utvecklingsbanker
Geografisk närhet driver naturligtvis länder att stärka regionala förbindelser för att främja handel, tekniköverföring, ekonomiskt samarbete och säkerhet. Kontinentala utvecklingsbanker som Afrikanska Utvecklingsbanken (AfDB) och Asiatiska Utvecklingsbanken (ADB) tillhandahåller kollektiv finansiering för dessa regionala initiativ. Dessa banker behöver dock större självständighet i beslutsfattandet och mer ambitiösa mål för finansiering av storskalig infrastruktur. Varför är det på det viset?
Tillträdet av icke-regionala medlemmar har gjort det möjligt för mäktiga nationer som USA, Storbritannien och andra europeiska länder att få ett betydande inflytande över dessa institutioner. I African Development Fund, som är AfDB:s finansieringsorgan, är till exempel den tidigare kolonialmakten Storbritannien fortfarande den största aktieägaren med 14%, följt av USA (6,5%) och Japan (5,4%). Även om de afrikanska länderna innehar majoriteten av AfDB:s röster måste de ta hänsyn till icke-afrikanska bidragsgivares intressen, vilket begränsar bankens ambition. Detta har förhindrat finansiering av omvälvande projekt som den mycket viktiga Grand Inga-dammen på 40 gigawatt i Demokratiska Republiken Kongo eller stora transkontinentala transportnät. Istället fokuserar AfDB, i likhet med Världsbanken, främst på mindre projekt. När AfDB stöder större initiativ, som järnvägen mellan Burundi och Tanzania (3,2 miljarder dollar), deltar banken vanligtvis endast som en minoritetsägare – i detta fall med ett bidrag på över 690 miljoner dollar.
5. Internationella utvecklingsbanker
Det globala syd behöver starka, oberoende internationella utvecklingsbanker som styrs av utvecklingsinriktade principer snarare än västerländska politiska eller ekonomiska ideologier. Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) och BRICS-ländernas New Development Bank (NDB) har visat sig lovande, var och en med ett kapital på 100 miljarder dollar och ett sunt fokus på infrastrukturutveckling. Det behövs dock en bredare reform och en ny institution globalt. Medan Världsbanken och Internationella valutafonden bör gå bortom den nyliberala Washington Consensus-politiken för att bättre tjäna öst-väst- och nord-syd-samarbetet, kan en alternativ lösning vara att skapa en ny internationell utvecklingsbank. Denna institution skulle samla globala resurser för att uppnå universella utvecklingsmål.
Sammanfattningsvis bör det bästa svaret på den så kallade kinesiska ”skuldfällediplomatin” under BRI:s andra decennium gå längre än att bara avfärda den. I ett nära samarbete med Kina inom ramen för BRI bör sydstaterna agera för att finansiera sin egen tillväxt och aktivt delta i byggandet av en global gemenskap med en gemensam framtid.
Hussein Askary är vice ordförande för Belt and Road Institute i Sverige och forskare vid Guangdong Institute for International Strategies.
Li Xing är professor vid Guangdong Institute for International Strategies, Kina; adjungerad professor vid Aalborgs universitet, Danmark.
Li Qing är professor och verkställande direktör för Guangdong Institute for International Strategies.
Liknande artiklar:
Avslöja ”kinesiska skuldfällan” narrativet i tre enkla steg!